1.    Awal Pelaksanaan Otonomi Daerah pada Masa Orde Baru

Otonomi Daerah di Masa Orde Baru. Pemerintah orde baru pada awalnya hadir sebagai koreksi atas kegagalan pemerintah orde lama. Koreksi tersebut sebagaimana disampaikan oleh Jenderal Soeharto, tokoh supersemar yang kemudian menjadi presiden paling lama ini adalah sebagaimana  disampaikan pada pembukaan Kongres Luar Biasa Kesatuan dan keutuhan partai nasional Indonesia, Soeharto (dalam LP3ES, 1988:134) menyatakan sebagai berikut:

Ketiga penyelewengan dimaksud adalah

1.     Radikalisme PKI

2.     Terjadinya oportunisme politik yang didorong oleh ambisi pribadi

3.     Terjadinya penyelewengan ekonomi

Keadaan ekonomi pada era orde lama di bawah kepemimpinan Ir. Soekarno memang masih morat marit, keadaan tersebut di samping karena kondisi bangsa Indonesia yang  baru merdeka, juga karena kebijakan pemerintahan rezim Soekarno yang dinilai terlalu memperhatikan masalah politik, tetapi mengesampingkan masalah ekonomi. Di dalam negeri, pemerintah sangat memberikan kesempatan yang sebesar-besarnya  bagi politisi sipil untuk tampil, sedangkan dipanggung politik internasional, Indonesia juga sangat aktif, sampai keluarnya Indonesia dari PBB.

Politik Ir. Soekarno yang hendak membangun kesatuan antara tiga golongan politik utama Indonesia (PNI, PKI, Agama) yang dikenal dengan istilah NASAKOM, yang berakhir pada meletusnya tragedi G 30 S PKI tahun 1965.

2.    Sejarah Pelaksanaan Otonomi Daerah pada Masa Orde Baru

Krisis politik yang mengiringi meletusnya G30SPKI tahun 1965 dengan sendirinya juga menyebabkan terjadinya krisis ekonomi. Keadaan ekonomi Indonesia pada saat itu sangat terpuruk, rupiah mengalami apresiasi yang sangat tajam terhadap Dollar Amerika, inflasi pada akhir pemerintahan orde lama dan awal orde baru adalah 600%. Akibat krisis politik dan keterpurukan ekonomi yang ada, menyebabkan jenderal Soeharto yang didukung oleh kalangan teknokrat menyusun strategi pembangunan ekonomi, dan mengesampingkan pembangunan politik. Akan tetapi walaupun demikian pemerintah orde baru harus mempertahankan kekuasaannya melalui pemilihan umum.

Dengan demikian untuk mempertahankan kekuasaannya pemerintah orde baru harus mendekati dua partai besar tersebut (PNI dan NU). Akan tetapi kedua partai ini memiliki persoalan yang sama terhadap orde baru, PNI dipandang sebagai partainya Soekarno, malah dalam pemilu 1971 PNI telah mengidentifikasikan diri dengan Ir. Soekarno. Sedangkan untuk mendikte NU juga bukan merupakan pilihan yang tepat bagi orde baru, sebab orde baru yang pancasilais tidak akan sejalan dengan NU yang merupakan partai agama yang masih mencita-citakan pendirian negara islam. Dengan demikian pilihan terbaik orde baru adalah membesarkan golongan karya untuk dijadikan sebagai kendaraan politik pemerintahan orde baru. Sejak saat itulah berbagai manipulasi politik dilakukan oleh pemerintahan rezim orde baru, dengan mesin utama militer dan birokrasi, upaya pemenangan golongan karya ini kemudian dikenal dengan istilah politik masa mengambang, yaitu kebijakan untuk membuat masa rakyat tidak memiliki kedekatan emosional dengan partainya.

Kehadiran UU No. 5 Tahun 1974 tenang pemerintahan daerah diyakini akan mampu menciptakan stabilitas daerah, dengan demikian eksekutif diberi kewenangan yang sangat besar sebagai penguasa tunggal di daerah. Walupun demikian UU tersebut dinyatakan bahwa pemerintah daerah terdiri atas kepala daerah dan DPRD, akan tetapi tidak ada balances sama sekali, sebab sebagaimana di pusat, di daerah DPRD juga hanya merupakan tukang stempel untuk kepentingan eksekutif.

Pemilihan kepala daerah yang dilakukan DPRD adalah retorika belaka, sebab siapa yang harus jadi telah ditetapkan sebelumnya termasuk siapa mendapatkan berapa suara. Apabila skenario tidak berhasil, dan calon yang diunggulkan ternyata tidak terpilih, maka pemerintah pusat akan dengan mudah memilih/mengangkat kembali orang yang telah diproritaskan tersebut, sebab hasil pemilihan DPRD kemudian diajukan kepada pusat, and pusat bebas menentukan siapa yang akan dilantik dari hasil usulan/hasil pemilihan tersebut (Pasal 15 UU No. 5 tahun 1974).

Jadi otonomi yang nyata dan bertanggung jawab sebagaimana yang diamanatkan oleh UU No. 5 Tahun 1974 dalam pasal 11 hanya merupakan retorika belaka, sebab sampai UU No. 5 tahun 1974 dicabut, tidak pernah ada peraturan pelaksanaannya. Pemerintah orde baru memang pernah mengadakan otonomi percontohan atau lebih tepatnya  uji coba penerapan otonomi daerah yang dilaksanakan pada satu daerah kabupaten/kota pada masing-masing propinsi. Program tersebut gagal total, karena memang semangat orde baru bukan untuk mengadakan otonomi daerah, tetapi strategi yang matang agar ada alasan kuat untuk tetap menerapkan sentralisasi kekuasaan atau pemerintahan daerah. Kegagalan otonomi percontohan ala orde baru tersebut disinyalir karena pemerintah pusat hanya memberikan kewenangan yang sebesar-besarnya tetapi tidak memberikan uang, alat dan aparat. Istilah yang berkembang saat itu adalah ‘kepala dilepas akan tetapi ekor ditahan’.

Pemerintah order baru tidak akan mau memberikan otonomi daerah, sebab memberikan otonomi berarti membagi kekuasaan sedangkan pembagian kekuasaan akan menyebabkan kekuasaan akan berkurang dan berkurangnya kekuasaan akan menyebabkan berkurangnya wibawa pemerintahan pusat yang kemudian akan menyebabkan terjadinya pembangkangan pemerintah daerah yang jauh dari kekuasaan pemerintah pusat.

Padahal apabila kita cermati, maka strategi pemerintah orde baru dalam menjalankan UUD 1945 yang katanya akan konsekuen telah mulai tampak, sebab dengan penyeragaman pemerintah daerah maka dengan sendirinya pemeritah orde baru telah melanggar pasal 18 UUD 1945 yang mengatur bahwa daerah-daerah dibentuk atas daerah besar dan kecil dengan memandang dan mengingat dasar-dasar permusyawaratan dan hak-hak asal usul dari daerah-daerah yang bersifat istimewa. Pemerintah orde baru tanpa ada persetujuan dari masyarakat di daerah-daerah mengadakan penyeragaman dengan menghapus keistimewaan daerah-daerah yang pada masa orde lama di akui sebagai daerah-daerah swapraja yang dalam pengaturannya tetap mengindahkan adat istiadat dan kebiasaan masyarakat sebelumnya.

Setelah pemilihan Umum 1971 yang telah memberikan kemenangan yang besar bagi GOLKAR sebagai partai politik  rezim orde baru (walupun orba tetap tidak ingin menyebut GOLKAR sebagai parpol) maka ketetapan MPRS No. XXI/ 1966 tentang pemberian otonomi yang seluas-luasnya dicabut dengan ketetapan MPR No. V/MPR/1973 tentang peninjauan produk-produk yang berupa ketetapan MPRS RI. Dengan alasan bahwa muatan Tap No  XXI/I/MPRS / 1966 tentang pemberian otonomi yang seluas-luasnya tersebut telah ditampung dalam garis-garis besar haluan Negara. Dengan demikian semakin nampak kalau rezim Orba berupaya agar daerah-daerah harus tunduk di bawah rezim orde baru tanpa syarat.

3.    Pelaksanaan Otonomi Daerah di Masa Orde Baru

Sejak tahun 1966, pemerintah Orde Baru berhasil membangun suatu pemerintahan nasional yang kuat dengan menempatkan stabilitas politik sebagai landasan untuk mempercepat pembangunan ekonomi Indonesia. Politik yang pada masa pemerintahan Orde Lama dijadikan panglima, digantikan dengan ekonomi sebagai panglimanya, dan mobilisasi massa atas dasar partai secara perlahan digeser oleh birokrasi dan politik teknokratis. Banyak prestasi dan hasil yang telah dicapai oleh pemerintahan Orde Baru, terutama keberhasilan di bidang ekonomi yang ditopang sepenuhnya oleh kontrol dan inisiatif program-program pembangunan dari pusat.

Dalam kerangka struktur sentralisasi kekuasaan politik dan otoritas administrasi inilah, dibentuklah Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. Mengacu pada UU ini, Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban Daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku Selanjutnya yang dimaksud dengan Daerah Otonom, selanjutnya disebut Daerah, adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berhak, berwenang dan berkewajiban mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Dalam kaitannya dengan Kepala Daerah baik untuk Dati I (Propinsi) maupun Dati II (Kabupaten/Kotamadya), dicalonkan dan dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dari sedikit-dikitnya 3 (tiga) orang dan sebanyak-banyaknya 5 (lima) orang calon yang telah dimusyawarahkan dan disepakati bersama antara Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah/Pimpinan Fraksi-fraksi dengan Menteri Dalam Negeri,untuk masa jabatan 5 (lima) tahun dan dapat diangkat kembali untuk 1 (satu) kali masa jabatan berikutnya, dengan hak, wewenang dan kewajiban sebagai pimpinan pemerintah Daerah yang berkewajiban memberikan keterangan pertanggungjawaban kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sekurang-kurangnya sekali setahun, atau jika dipandang perlu olehnya, atau apabila diminta oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, serta mewakili Daerahnya di dalam dan di luar Pengadilan.

4.    Pretasi Pelaksanaan Otonomi Daerah di Masa Orde Baru

Sejak tahun 1966, pemerintah Orde Baru berhasil membangun suatu pemerintahan nasional yang kuat dengan menempatkan stabilitas politik sebagai landasan untuk mempercepat pembangunan ekonomi Indonesia. Politik yang pada masa pemerintahan Orde Lama dijadikan panglima, digantikan dengan ekonomi sebagai panglimanya, dan mobilisasi massa atas dasar partai secara perlahan digeser oleh birokrasi dan politik teknokratis.

Banyak prestasi dan hasil yang telah dicapai oleh pemerintahan Orde Baru, terutama keberhasilan di bidang ekonomi yang ditopang sepenuhnya oleh kontrol dan inisiatif program-program pembangunan dari pusat.

Dalam kerangka struktur sentralisasi kekuasaan politik dan otoritas administrasi inilah, dibentuklah Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. Mengacu pada UU ini, Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban Daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku Selanjutnya yang dimaksud dengan Daerah Otonom, selanjutnya disebut Daerah, adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berhak, berwenang dan berkewajiban mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Undang-undang No. 5 Tahun 1974 ini juga meletakkan dasar-dasar sistem hubungan pusat-daerah yang dirangkum dalam tiga prinsip:

1.     Desentralisasi, penyerahan urusan pemerintah dari Pemerintah atau Daerah tingkat atasnya kepada Daerah menjadi urusan rumah tangganya;

2.     Dekonsentrasi, pelimpahan wewenang dari Pemerintah atau Kepala Wilayah atau Kepala Instansi Vertikal tingkat atasnya kepada Pejabat-pejabat di daerah; dan

3.     Tugas Pembantuan, tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada Pemerintah Daerah oleh Pemerintah oleh Pemerintah Daerah atau Pemerintah Daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskannya.

Berkaitan dengan susunan, fungsi dan kedudukan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, diatur dalam Pasal 27, 28, dan 29 dengan hak seperti hak yang dimiliki oleh anggota Dewan Perwakilan Rakyat seperti:

Ø Hak anggaran,

Ø mengajukan pertanyaan bagi masing-masing Anggota,

Ø meminta keterangan,

Ø mengadakan perubahan,

Ø mengajukan pernyataan pendapat, prakarsa, dan penyelidikan,

Dan kewajiban seperti :

Ø mempertahankan, mengamankan serta mengamalkan PANCASILA dan UUD 1945

Ø menjunjung tinggi dan melaksanakan secara konsekuen Garis-garis Besar Haluan Negara, Ketetapan-ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat serta mentaati segala peraturan perundang-undangan yang berlaku

Ø bersama-sama Kepala Daerah menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja daerah dan peraturan-peraturan Daerah untuk kepentingan Daerah dalam batas-batas wewenang yang diserahkan kepada Daerah atau untuk melaksanakan peraturan perundang -    undangan yang pelaksanaannya ditugaskan kepada Daerah

Ø memperhatikan aspirasi dan memajukan tingkat kehidupan rakyat dengan berpegang pada program pembangunan Pemerintah.

Dari dua bagian tersebut di atas, nampak bahwa meskipun harus diakui bahwa UU No. 5 Tahun 1974 adalah suatu komitmen politik, namun dalam prakteknya yang terjadi adalah sentralisasi (baca: kontrol dari pusat) yang dominan dalam perencanaan maupun implementasi pembangunan Indonesia. Salah satu fenomena paling menonjol dari pelaksanaan UU No. 5 Tahun 1974 ini adalah ketergantungan Pemda yang relatif tinggi terhadap pemerintah pusat.

5.    Mengenai UU No 5 Tahun 1974

Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974, Tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah, merupakan koreksi dan penyesuaian baru dari UU nomor 1965 sesuai dengan pergantian Orde Lama ke Orde Baru. Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 lahir sesudah adanya pengarahan politis mengenai pemerintahan daerah dalam GBHN. Undang-undang ini lahir sebagai pelaksanaan Tap MPR No.IV Tahun 1973 dan juga di bawah rangka UUD 1945. UU Nomor 5 Tahun 1974 dinilai sangat bernuansa sentralistis dan kurang memperhatikan kedudukan DPRD sebagai badan legislatif yang berdiri sendiri.

A.     Latar belakang situasi dan suasana pembentukan Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah

Sedang giatnya sosialisasi pembangunan ekonomi dan menomorduakan pembangunan politik. Pemerintahan Orde Baru dengan trilogi pembangunan pada waktu itu hendak menciptakan stabilitas nasional yang mantap.
Untuk itu diperlukan pemerintahan yang stabil dari Pusat sampai ke daerah. Selanjutnya dibuatlah berbagai undang-undang yang sentralistis, mengurangi kegiatan Partai Politik dan memandulkan peran DPR dan juga peran DPRD. Bahkan di Daerah kedudukan Kepala Daerah sengaja dibentuk dengan istilah penguasa tunggal dan menomorduakan peran DPRD dan demokrasi.
Memaksakan fusi Partai-partai dari sembilan Partai menjadi 2 partai (PPP dan PDI) di samping dominasi Golkar. Pengukuhan Dwi Fungsi ABRI di segala bidang dan sektor pemerintahan termasuk di bidang legislatif dari Pusat sampai ke Daerah.

B. Asas pemerintahan yang digunakan dalam UU Nomor 5 Tahun 1974

UU Nomor 5 Tahun 1974 sesuai dengan judulnya “Tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah” bersifat limitatif dan dalam pemberian otonomi setengah hati dengan sebutan “buntutnya diberikan tetapi kepalanya tetap dipegang dan dikuasai sepenuhnya oleh Pusat”. Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 menggunakan asas bersama-sama dengan seimbang dan serasi yaitu:

- Asas Dekonsentrasi
- Asas Desentralisasi
- Asas Pembantuan

Dengan pembangunaan tiga asas ini dalam sistem pemerintahan daerah secara sekaligus, maka hal ini mengaburkan makna otonomi daerah dan dalam prakteknya, Pemerintah Pusat lebih bertitik berat pada pelaksanaan asas dekonsentrasi. Hal ini nampak jelas dalam hal:

a.       kewenangan menentukan Kepala Daerah Propinsi adalah pada Presiden, dan       Kepala Daerah Kabupaten/Kotamadya adalah Menteri Dalam Negeri. Peran DPRD hanya menentukan pilihan calon untuk disarankan diputuskan oleh  Pemerintah.

b.   Tidak mengatur tentang pelaksanaan pemerintahan tigkat desa.

C.  Bentuk dan susunan pemerintahan daerah menurut UU Nomor 5 Tahun 1974

1. Pemerintahan Daerah

        
Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 dalam pasal 13 menyebutkan bahwa: Pemerintahan Daerah adalah Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Pasal 13 ayat (1)). Kedudukan DPRD lemah. Kepala Daerah Tingkat I karena jabatannya adalah Kepala Wilayah Propinsi yang disebut Gubernur, Kepala Daerah Tingkat II karena jabatannya adalah Kepala Wilayah Kabupaten/Kotamadya yang disebut Bupati/Walikota.
Dalam rangka pelaksananan asas desentralisasi dibentuk dan disusun Daerah Tingkat I dan Tingkat II. Wilayah Administratif, selanjutnya disebut Wilayah, adalah lingkungan kerja perangkat pemerintahan umum di daerah (Provinsi, Kabupaten/Kotamadya, Kecamatan/Kota Administratif.
Dengan demikian, maka dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, ada pembagian tugas yang jelas dan dalam kedudukan yang sama tinggi antara Kepala Daerah dengan DPRD, yaitu Kepala Daerah memimpin badan eksekutif dan DPRD bergerak dalam bidang legislatif.
Rumusan dan arti pemerintah daerah, sering ditafsirkan sepihak oleh pihak eksekutif dalam melaksanakan kebijaksanaan daerah, yaitu dengan memakai istilah kebijaksanaan Pemda, yang dalam banyak hal tidak memberitahu atau mengkonsultasikan kebijaksanaan tersebut kepada DPRD.
Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 tidak mengenal lembaga Badan Pemerintah Harian (BPH) atau Dewan Pemerintah Daerah (DPD). Tapi di lain pihak menurut pasal 64 UU nomor 5 Tahun 1974, diadakan lembaga baru ialah Badan Pertimbangan Daerah yang anggotanya terdiri dari pimpinan DPRD dan unsur fraksi yang belum terwakilkan dalam pimpinan DPRD. Di samping itu ada jabatan baru yang lain, yaitu jabatan Asisten Sekretaris Wilayah/Daerah.

2. Kepala Daerah

Menurut pasal 15 UU Nomor 5 Tahun 1974, Kepala Daerah Tingkat I dicalonkan dan dipilih oleh DPRD dari sedikit-dikitnya 3 orang dan sebanyak-banyaknya 5 orang calon yang telah dimusyawarahkan dan disepakati bersama antara Pimpinan DPRD/ Pimpinan Fraksi-fraksi dengan Menteri Dalam Negeri.
Selanjutnya hasil pemilihan tersebut diajukan oleh DPRD yang bersangkutan kepada Presiden melalui Mentri Dalam Negeri sedikit-dikitnya 2 orang untuk diangkat salah seorang diantaranya.
Kepala Daerah Tingkat II dicalonkan dan dipilih oleh DPRD dari sedikit-dikitnya 3 orang dan sebanyak-banyaknya 5 orang calon yang telah dimusyawarahkan dan disepakati bersama antara Pimpinan Daerah DPRD/Pimpinan Fraksi-fraksi dengan Gubernur Kepala Daerah. Kemudian hasil diajukan oleh DPRD yang bersangkutan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur Kepala Daerah sedikit-dikitnya 2 orang untuk diangkat salah seorang di antaranya.
Dalam diri kepala daerah terdapat 2 fungsi, yaitu fungsi sebagai Kepala Daerah Otonom yang memimpin penyelenggaraan dan bertanggung jawab sepenuhnya tentang jalannya Pemerintahan Daerah dan fungsi sebagai Kepala Wilayah yang memimpin penyelengaraan urusan pemerintahan umum yang menjadi tugas

Pemerintahan Pusat di daerah.

D. Kewenangan Daerah Menurut UU Nomor 5 Tahun 1974

1. Kewenangan Otonomi

UU Nomor 5 Tahun 1974 tidak mengatur secara rinci dan tegas tentang kewenang Daerah. Hanya disebut bahwa Daerah berhak, berwenang, dan berkewajiban mengatur rumah tangganya sendiri sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku (pasal 7). Ketentuan ini merupakan pasal karet yang sewaktu-waktu bisa ditambah dan dikurangi sesuai kehendak Pemerintah. Untuk memudahkan Pemerintah, diberlakukan prinsip: “Wewenang atau urusan yang diserahkan kepada Daerah, dapat ditarik kembali. Kewenangan yang tidak diserahkan kepada Daerah, berarti tetap wewenang Pemerintah Pusat.”

2. Tugas Pembantuan

Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah yang lebih tinggi dapat menugaskan kepada Pemerintah Daerah atau pemerintahan daerah yang lebih rendah urusan tugas pembantuan dengan kewajiban mempertanggugjawabkan kepada yang menugaskannya. Adapun tata cara pemberian tugas pembantuan diatur dalam pasal 12 UU No 5 Tahun 1974 sebagai berikut:

1.        Dengan peraturan perundangan-undangan, Pemerintah Pusat dapat menugaskan kepada pemerintah daerah otonomi untuk melaksanakan urusan tugas pembantuan.

2.        Dengan peraturan daerah, Pemerintah Daerah Otonom Tingkat I dapat menugaskan kepada Pemerintah Daerah Otonom Tingkat II untuk melaksanakan tugaspembantuan.

3.       Pemberian urusan tugas pembantuan yang dimaksud dalam (1) dan (2) tersebut di atas, disertai dengan pembiayaannya.

3. Dekonsentrasi

Pemerintah daerah (Provinsi, Kabupaten dan Kotamadya) juga menjalankantugas dekonsentrasi.

E. Prinsip Otonomi yang Dianut UU Nomor 5 Tahun 1974
a. Otonomi yang nyata dan bertanggung jawab
b. Otonomi adalah hak, wewenang dan sekaligus kewajiban.

F. Keuangan Daerah Menurut UU Nomor 5 Tahun 1974
Sumber pendapat Daerah
1. Pendapatan Asli Daerah sendiri yang terdiri dari:
- hasil pajak daerah
- hasil restribusi daerah
- hasil perusahaan daerah
- lain-lain usaha daerah yang sah
2. Pendapatan berasal dari pemberian pemerintah yang terdiri dari:
- sumbangan dari pemerintah
- sumbangan-sumbangan lain, yang diatur dengan peraturan perundang-undangan.
3. Lain-lain pendapatan yang sah.